在经过几年的试点探索后，生态环境导向的开发（EOD）模式开始在全国范围内推开。

生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局1月2日联合印发的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（下称《实施导则》）对外公布。文件明确，积极稳妥、规范有序推进生态环境导向的开发（EOD）模式创新。

EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

根据《实施导则》，生态环境治理内容包括流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。

“EOD模式是农业生态环境治理的重要抓手。”4日，中华环保联合会农业生态环保专委会秘书长袁秀丽对第一财经记者说。他解释说，农业生态环境治理面临的一个最大的困境就是缺钱，而EOD模式的资金来源是多元化的，既可能是中央及省级预算内资金，也可能是地方政府一般债、专项债，以及合法合规合理的政府预算安排、银行信贷资金及其他资金，如政府投资基金投资、投资人投资等，还能同时避免生态环境治理与产业开发割裂，环境效益难以转化为经济收益的困境。

袁秀丽介绍，目前，我国农业农村生态环境保护存在四个方面的突出短板：

农村生活污水处理设施运维管护不到位。约2/3的行政村未建设农村生活污水处理设施，已建成的污水处理设施约四成不能正常运转。部分农村照搬城镇污水治理技术模式，设计进水规模偏大，实际中往往收水量不足，或者管网施工质量不过关，地下水进入管网，设计进水浓度偏低，导致污水处理设施不能正常运行。

农业面源污染防治基础薄弱。据第二次全国污染源普查结果表明，农业源水污染物排放量中化学需氧量为1067.13万吨，总氮为141.49万吨，总磷为21.20万吨，分别占全国排放量的49.8%、46.5%、67.2%。同时，农业面源污染监测网络不健全。

农村环境整治资金投入严重不足。资金筹集难是当前农村生态环境保护推进的“瓶颈”。据测算，完成一个行政村环境整治约需100万元，全国50多万个行政村所需约5000亿元，农村环境整治资金投入远低于实际需求。此外，农村环境整治资金投入渠道单一，主要以政府财政资金为主，缺少社会资本参与，相关领域基金、债券等金融产品开发不足，投融资能力较低。调研发现，由于地方财政薄弱，后期运维费用高，回报机制不健全，部分地方发行农村生活污水治理专项债的积极性不高。

村民参与农村环保内生动力不足。一些地方习惯“大包大揽”工作模式，“政府干、百姓看”等现象存在。很多地方未建立起乡村生态及其价值转化的共享机制。

“农村地区可利用EOD模式构建现代农业产业，实现内部良性循环。”袁秀丽说，这主要分为三个阶段。第一阶段是重构生态网络。通过环境治理、生态系统构建、生态网络构建，为产业发展创造良好生态基底，带动土地升值；第二阶段是整体提升区域环境品质。通过公共设施、交通能力、布局优化、特色塑造等提升整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；第三阶段是产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的回报机制。

以秸秆绿色建材模式为例，湖北省荆门市东宝区万华农作物秸秆综合利用生态产业园，将稻麦秸秆等农林剩余物，经过干燥、粉碎、筛选、拌胶、热压、砂光等十多道工序变废为宝，成为用于家装等领域的禾香板材，吸引许多家居配套企业进驻，打通了“秸秆—板材—定制家居”的全产业链，年产值达100亿元。东宝区全力打造的绿色建材和装配式建筑已成为主导产业之一，并连续3年入选湖北省重点成长型产业集群。

袁秀丽表示，EOD模式作为一种创新型和更加综合和跨界的绿色片区开发模式，没有一家公司可以包揽实施的内容，包打天下，因此要发挥各个联合体的专业优势，扬长避短、优势互补，让项目顺利落地和稳健运营。

“EOD模式在构建现代农业产业方面，需要寻找生产、生活、生态之间的最佳平衡点。”袁秀丽说，农业生产、生活要重点考虑环境的承载力，控制农业生产对环境的污染。在农业景观营造上，与当地的山水风貌、自然环境、生物群落等相互协调，融入山水林田湖等自然要素，形成人工环境与自然环境相互协调、互促共进的格局。

此外，现代农业产业发展要求推进产加销、贸工农一体化发展，这就需要加强农业一二三产业交叉融合发展。在建设过程中，要立足主导产业，积极构建种养有机结合，重点发展农产品加工业，打造涵盖生产、加工、收储、物流、销售于一体的农业全产业链条。

袁秀丽表示，将生态环境治理项目和关联产业开发项目一体化实施后，在收益上既要考虑农业产业开发项目自身的盈利能力，也要考虑到生态环境治理成效带来的外部经济效益；在成本上既要考虑农业产业的开发成本，也要考虑生态环境治理的成本。在保证合理利润的基础上，尽可能地实现成本收益平衡。

“当项目的收益难以覆盖成本时，政府可使用中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作（PPP）出资等政府资金进行支持，不足部分还可通过政策性银行贷款来解决。”他建议说。